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违规网售大彻查
来源:国家彩票    发布时间:2019-3-12

  这些年里,关于互联网销售彩票的话题,实在不算新鲜。但是像2018 年这样,从相关法规条例之具体到执行力度之巨大,再到波及面之广以及受外界关注之密集,都可以算历史之最了。站在新一年的起点上,我们回过头来梳理这场汹涌的历史上整顿违规互联网售彩的最大风暴,对于把握未来之路的方向或有裨益。

  法规上,越来越明确

  临近2018 年底,财政部发布通知,修订后的《彩票发行销售管理办法》于2019 年1月1 日起正式施行。此次修订是根据2018 年10 月1 日开始施行的新修订的《彩票管理条例实施细则》(以下简称《实施细则》)来进行的。虽然涉及到的内容没有关乎互联网销售彩票的描述,主要是将一些销售实施的方案审批权等下放到彩票机构,但是其也算是《实施细则》的一个后续反应。

  2018 年9 月初,财政部对外公布了新修订的《实施细则》,将 “擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”定义为非法彩票,这是管理部门第一次明确对互联网销售彩票进行了定性。一时间,彩票行业内外一片哗然,业内人士对于“擅自利用互联网”怎么来解读各有看法,而行业外的媒体和舆论则更多将目光聚焦在彩票行业的违规互联网销售究竟有多猖獗上。

  尽管目前为止,相关管理部门并没有公开和明确表示哪些销售行为算互联网销售,此前也仅是在内部发了一个根据当前彩票市场总结出来的“利用互联网销售彩票的具体模式”来让业内人士提出修改意见,但这一次的明确定性还是给此前彩票行业一些混乱的销售方式进行了肃清。因为目前国家尚未批准彩票利用互联网销售,因此,当前凡是利用互联网销售的彩票都属于非法彩票,都是查处的对象,这对查处以网上销售为主要阵地的非法彩票,给予了明确的说法。

  自2012 年以来,《实施细则》一直和彩票行业最高法规《彩票管理条例》一起来规范和保障彩票行业的有序运行。与此同时,这些年来,我国彩票销售规模和公益金筹集规模都取得了跨越性进展,彩票发行和销售环境也发生了重大变化,在中国发展迅猛的互联网技术和应用,对各行各业都产生了深远的影响,彩票行业也没能置身事外。

  事实上,近年来,不断增长的彩票销量背后确有一部分是来自于擅自利用互联网销售彩票的行为。尽管此前就有大大小小的不同部委联合文件和公告对利用互联网销售彩票进行了各种整顿,但效果不尽如人意。这背后的原因,一方面来自于互联网销售彩票行为的难界定,一方面来自于这些文件在定义、效力和执行方法上都语焉不详。

  这些年里,围绕互联网违规销售彩票的各类大大小小的通知文件,业内人士都见过不少。

  历史上,最早开始对互联网销售彩票进行规范的文件是2002 年财政部颁发的《彩票发行和销售管理暂行规定》,该文明确规定:因为风险太大,禁止利用互联网发行销售彩票。这是中国最早针对彩票业的规范性文件,但由于是财政部颁布的部门规章,对市场的影响力度有限。

  到2007 年,有关严打互联网非法销售彩票的公告层出不穷,其中不乏财政部与其他部委一起联合下发的公告。2012 年,三部委联合发布《彩票管理条例实施细则》明确了“非法彩票”,但没有将互联网销售列入,只是在随后,财政部重申未经批准擅自利用电话、互联网销售的彩票品种和游戏,均属非法彩票,需负法律责任,并于2012 年底修订了《彩票发行销售管理办法》。

  2015 年1 月,财政部、民政部、国家体育总局联合下发的《关于开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作有关问题的通知》第一次特别提到,彩票销售机构擅自委托网络公司利用互联网销售彩票的主要方式包括代购、代销、合买、网站直接销售和客户端直接销售等。3 个月后,财政部官网又发布了《财政部、公安部、国家工商行政管理总局、工业和信息化部、民政部、中国人民银行、国家体育总局、中国银行业监督管理委员会关于制止擅自利用互联网销售彩票的公告》。

  2015 年这次与以往不同,开启了叫停“利用互联网销售彩票”的风暴,对互联网违规销售彩票启动了“暴打模式”,也的确震慑了一些互联网违规销售的参与者。不过,由于在执行等方面还存在一些缺陷,再加上互联网新技术不断涌现,以及2018 年俄罗斯世界杯越来越临近,那两年里,一些互联网公司又开始蠢蠢欲动,一些互联网销售彩票行为开始冒头。

  针对此,2018 年6 月份,俄罗斯世界杯开始之前,相关监管部门和彩票机构开始以十分严厉和认真的态度部署查处违规网售的情况。2018 年8 月,包括公安部在内的12 家部委联合发布公告,清理整顿擅自利用互联网违规销售彩票。

  严厉查处的同时,彩票行业具有极高级别的《实施细则》对于互联网销售的明确定义也为理清市场乱象、避免国家和购彩者的利益受损以及彩票业健康发展提供了保障。

  互联网售彩不被接受——互联网售彩有其存在的意义——互联网违规售彩不被允许——擅自利用互联网销售的彩票都算非法彩票。否定、肯定、迟疑、定性,对待互联网违规销售越来越明确的态度背后显示的是彩票行业相关管理部门对于治理互联网销售彩票的决心,这也为今后规范和有序开展利用互联网销售审批和管理定下基调。

  定性上,违规到违法的历史转折

  除了将违规利用互联网销售彩票直接定义为非法彩票之外,2018 年新修订的《实施细则》还新增了一条:“彩票发行销售机构、彩票销售的方式要经过批准。”

  这意味着打击违规互联网售彩从彩票机构和其所管理的彩票销售网点这两个关键点抓起,彩票机构和其所管理的销售网点必须严格依法依规销售,各种创新的彩票销售方法也必须经过评估,较为敏感的方式应该经过相关部门鉴定后审批。以后相关部门在打击非法彩票时,会有很大的可操作性,特别是有助于执法部门对销售非法彩票进行定性和处罚。

  同时,因为被写进了《实施细则》,而《实施细则》是经过国务院通过批准后再发布的,它虽然不是法律,但《彩票管理条例》目前是彩票行业的最高级别法规,而《实施细则》是对《彩票管理条例》的解释,鉴于目前又没有跟彩票有关的法律,那《实施细则》的法律效力在彩票行业来说也是很高的。

  此前,有一些彩票机构、彩站和一些互联网公司合作利用互联网进行彩票销售,如果被发现和查处只能算是违反了相关规定,受到批评并整改就行了,但如今如果再有相关彩票机构和彩站被查出此类问题,就不再只是“接受批评”这么简单了,相关人员和部门会因为擅自利用互联网销售彩票而承担违法的处罚,责任人可能要被追责。这加大了擅自利用互联网销售彩票的违法成本。

  此前也有相关法律界人士指出,因为《实施细则》具有法律效力,所以一旦发现违反《实施细则》的行为,如果《实施细则》里有提到具体的行政处罚措施,那就按照这些处罚措施来执行,如果没有,那就按照《彩票管理条例》里的相关条款来执行。

  此外,2005 年,最高法、最高检《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定:未经国家批准擅自发行、销售彩票,构成犯罪的,依照刑法第二百二十五条第(四)项的规定,以非法经营罪定罪处罚。

  另有法律界人士指出,司法解释已经明确将非法经营彩票行为达到一定数额的纳入刑法规制范围。而刑罚针对的是具有重大社会危害性的行为,结合我国刑法及彩票管理法规,一旦非法彩票经营行为造成一定的社会危害或者非法彩票销售达到一定数额,便可依照《刑法》定罪处罚。

  目前,国家尚未批准彩票利用互联网销售,因此,当前凡是利用互联网销售的彩票都属于非法彩票,都是查处的对象,这对查处以网上销售为主要阵地的非法彩票,在定性方面也有很大帮助。这也是2018 年这次互联网销售大彻查行动的最大威慑力所在。

  执行上,更全方位也更有力度

  因为在法规条文和定性上都很明确,所以2018 年这次互联网大彻查行动的监管和执行力度都达到了历史最高。但实际上,在新的《实施细则》尚未公布之前,与以往全然不同的清查就已开始了。

  2018 年5 月份,俄罗斯世界杯开始之前,财政部联合民政部和国家体育总局对彩票行业进行检查,严查擅自利用互联网违规销售彩票,以及违规博彩等行为。

  6 月18 日,国家体彩中心发布《体育总局彩票中心关于加强世界杯期间安全管理工作的通知》,要求各省市彩票机构严格把控世界杯期间营销推广活动的导向,把工作重点集中在开发新客户上,坚决杜绝片面追求销量的极端、短期的行为。

  很快,6 月20 日,很多购彩者发现几乎所有销售彩票的APP 都突然暂停了世界杯竞彩销售。有业内人士透露,为了打击违规互联网售彩,国家体彩中心使用强力技术手段监控执法、停机,封锁了互联网公司销售彩票的可能,互联网公司无法出票就只能停售。另外,在此次监控执法过程中,强力执法部门如公安部、网信办、工信部的加入让执法变为可能,而且在世界杯期间,不断有互联网公司被公安、工商部门调查。据悉,在此期间,国家体彩中心在全国范围内停机了销售异常的投注终端超过万台。

  “世界杯期间,我们经常深更半夜接到国家体彩中心的指令,要求核查网点、停机。”某体彩机构工作人员曾经这样描述当时的工作状态,包括他在内的很多彩票机构人员都强调,2018 年这次的检查是历史上最受重视、决心最大、手段最强硬的一次。

  并不只身处彩票机构的人士有如此强烈的感受,一些互联网公司相关人员的被带走也给了一些觊觎互联网销售彩票的人一记重拳。

  2018 年8 月开始,腾讯彩票、新浪彩通、网易等互联网公司的彩票业务负责人相继被警方带走调查。有此先例,当新的《实施细则》于2018 年10 月1 日开始实施之后,一些与互联网售彩有关联或者有嫌疑的公司都停止了相关业务,比如一些和彩票机构合作在直播平台进行即开票直播销售的APP 就暂停销售了。

  从违规上升到违法,并真的有人为此付出代价的震慑力让很多公司意识到问题的严重性,并纷纷主动停止相关业务。事实上,此前这些年里,互联网销售彩票行为几乎都是在“一被监管,就迅速消失;一有机会,就迅速暴发”的模式中无限循环,但2018 年下半年,这样的模式终于被打破,这也算是这次大彻查行动的一个成果。

  与此同时,相关管理部门也在加强互联网彩票销售的监管力度,力查一些彩票机构的“擦边球”行为。财政部牵头、联合了多个部委成立的专员办在2018 年下半年入驻到全国各省彩票机构进行检查,各地专员办都对当地的互联网销售彩票情况进行了调研,并对外发布相关调研情况,还对当地一些擅自进行互联网销售彩票的网站等进行相关整改,严厉打击擅自利用互联网销售彩票行为。

  从这些专员办在2018 年底前后发布的通告来看,专员办针对互联网销售“实打实”地做了一些工作,比如北京市财政局牵头,联合财政部驻北京专员办、市委网信办、首都精神文明委、市通管局、市公安局、市工商局、市民政局、市体育局、市福彩中心和市体彩中心等11 个部门的检查组,对在北京市注册备案的98 家涉嫌互联网销售彩票的网站进行了专项检查,并对涉嫌的网站持续进行监测、甄别售彩行为、查找违法违规证据;而财政部驻福建专员办在调研走访过程中,对“快乐宝彩票”等涉嫌擅自网络售彩的网站( 含客户端) 采取了暂停接入和出具书面承诺书等处理方式并进行了整改,严厉打击擅自利用互联网销售彩票行为。

  内外夹击之下,2018 年的这场互联网销售彩票大彻查行动,有了实际的成果。

  【记者观察】无论是法规层面还是执行层面,相关部门对擅自利用互联网销售彩票都进行了历史最高规格的肃清,但一些放开互联网销售的声音在2018 年还是时有发出,发声的不仅是有“目的”的互联网公司和资本方,也有业内和普通的大众。

  互联网技术愈发成熟以及人们被互联网日益改变的生活习惯,都使得开放互联网销售彩票的呼声不绝于耳。但是,互联网违规售彩会给打击私彩带来许多困难,特别在定性方面让有关部门为难,因为有彩票机构、彩票销售网点擅自利用互联网销售彩票,一些公司也号称拿到某些彩票机构的授权,或者利用销售终端开展所谓线上售彩、线下出票的方式违规销售彩票,造成了彩票市场的混乱,严重影响了国家彩票的公信力。互联网销售彩票并不是一句“开还是不开”那么简单,还需要彩票行业在技术、安全、监管等方面都做好充分准备,没有准备好的互联网销售,只会给彩票行业埋下更大的隐患。

  事实上,从新修订的《实施细则》中有关非法彩票的定义来看,国家并不是全面否定互联网销售彩票这种形式,而是指的那些没有经过国家批准的行为。互联网的虚拟性、远程性等一系列特性,使得互联网销售彩票的监管难度极大,所以,国家有必要为今后规范和有序开展利用互联网销售审批和管理定下基调。

  (转自《国家彩票》杂志 文/祝慧)

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